在經過兩年的僵局後，隨著北愛爾蘭貿易協議的僵局終於在3月解決，一股樂觀情緒湧現。關於英國加入計劃的協議似乎越來越近，究竟為何如此耗時？

歐盟與英國科學關係在過去的24小時內發生了戲劇性的變化。7月5日《政治報》(Politico)報導，眾所期待英國加入「展望歐洲」的協定已獲眾議。多個歐盟消息來源表示，目前協議尚未完成，然而明顯有進展。據英國廣播公司(BBC)所稱，英國首相蘇納克(Rishi Sunak)將接獲兩項可能的「展望歐洲」提案，而他將權衡是繼續獨自參與，還是啟動英國的地平線替代計劃，即所謂的“先鋒計劃(Pioneer Programme)”。

但在「展望歐洲」計畫上路兩年半後，為什麼英國與歐盟雙方仍在為條款和條件討價還價？為何蘇納克最終仍可能拒絕一個既定的計畫，轉而支持未經測試的英國版替代方案？

2020年底，歐盟與英國達成《貿易合作協定》(Trade and Cooperation Agreement)，規定英國脫歐後相關關係之條款，其中包括英國將加入「展望歐洲」的承諾與協議的細節。英國科學家至此鬆一口氣，「展望歐洲」計畫有譜——至少他們是這麼想。然而，到了隔年秋天，駐歐盟的英國官員開始感到不安，要讓協議生效只須雙方簽字，但歐盟執委會尚未同意正式簽署。

經過一番催促後，當時負責研究的執委加蓓列(Mariya Gabriel)公開表示，歐盟執委會之所以拒絕簽署協議，主要是其威脅推翻北愛爾蘭議定書，而這是英國脫歐因應方案的關鍵，能避免在愛爾蘭島通關受檢。

「展望歐洲」計畫協議遭到擱置，科學家引頸盼望更廣泛政治進展來解開談判的僵局。與此同時，英國政府開始研擬國內替代方案B計畫，現在名為「先鋒計畫」，避免被迫太長的等待。

2月公布的《溫莎框架》(Windsor Framework)打破此僵局，該框架解決了北愛爾蘭的許多爭議點，也為展望歐洲協議開創新局。科學家再次歡呼——然而事實證明，一切還言之過早。

條款與條件

在此之後，歐盟與倫敦不斷針對協議中確切財務條款和條件討價還價。問題在於，早在2020年簽署TCA時，沒有人預料到居然要耗費這麼長時間來達成協議。

也因為延宕，英國在「展望歐洲」計畫的參與程度急劇下降，這讓英國方面懷疑實際上會從框架計畫中獲得多少資金，以及倘若收入不如預期，是否可以收回部分投入款項。

英國大學聯盟全球研究和創新政策負責人梅森(Peter Mason)表示，「TCA中所設置的修正機制並未規定，如果英國的回收大幅低於投入資金，將會減少英國所貢獻的金額，而這會是一個問題。」

更精確來說，在TCA的第392頁規定，如果連續兩年英國從「展望歐洲」計畫中獲得超過其貢獻的8％以上，則予以「自動修正」。換言之，如果英國在參與計畫上表現特別傑出，則必須補償執委會費用。反之，倘若如果英國表現不佳，就沒有相應的保護措施。一如第397頁內容所述，如果英國回收比所貢獻的資金短少12%，它可以要求監督英國參與歐盟計劃的歐盟英國聯合委員會準備一份報告，「提出適當措施來解決績效相關議題。」如果在「展望歐洲」計畫中回收與支出差距擴大至16%，英國則有更多選擇：允許其完全退出計畫，或再次要求聯合委員會「採取進一步措施」，包括「調整未來投入金額」。

沒有明確性

對於英國而言，問題在於如此法律術語實在太模糊了——這並未提出真正保證，僅只承諾會提出報告還有未具體說明的降低投入的承諾。據某位因談判的敏感性而要求匿名的英國研究補助機構人士表示，「就目前來看，沒有什麼可以阻止起初的重大差距，儘管執委會認為英國參與率將迅速反彈以彌補此點。」其他關聯國家(例如以色列)則有一套雙向自動校正機制，並不僅僅只對歐盟有利。

然而，歐盟可能會主張說英國在同意整個TCA時已經得到了其他優惠，以作為對這種保護不足的交換。雙方都不希望重新討論TCA的實質內容，但目前還不清楚雙方將如何制定附帶協定，提供英國提供更多保障。

損失多大？

保障很重要，因為如果沒有保障，英國在「展望歐洲」計畫上的資金投入恐怕難獲得同等回報，至少在初期會是如此。

英國對展望歐洲計畫的貢獻端看其國內生產總值(GDP)規模。而在2017年脫歐前，英國占歐盟經濟的15%。倫敦已為該計畫控留了69億英鎊，直到2025年底。目前無法知道英國會拿回多少錢，因為這取決於該國科學家的申請與成功率。但到目前為止，種種跡象表明，無法達成協議已經對參與造成了嚴重影響，儘管英國保證支付其參與合作的第二支柱項目的費用。

今年一月，根據計算，英國僅佔第二支柱項目參與者的4.9%，該項目是計劃中最大的部分，亦是英國仍可參與的部分。此參與程度遠低於符合英國基於GDP的貢獻，相對於前身「展望2020」計畫減少一半。

參與人數多寡並非等同獲得多少補助，倘若達成協議，英國可能會對該計劃重新產生興趣，從而提高參與率。梅森表示，「如果確認了協議，我們有信心英國的參與將會止跌回升。」

即便如此，在沒有任何追回資金的機制下，基於這些粗估的初步數據，根據消息來源估計，如果英國加入，在參與率恢復前，其恐怕要承擔每年損失10億英鎊的風險。

英國產業消息來源表示，「如果沒有更強而有力的保護措施，很難說服財政部在加入計畫的第一年，投注10億英鎊淨貢獻的可能性。」那麼，這就是蘇納克必須做出的選擇。加入「展望歐洲」計畫，意味著英國將繼續保持幾十年來所建立的歐洲科學網絡的成員資格，並維持從寶貴的歐洲研究委員會(European Research Council)獲得資助的機會。但至少在幾年內，可能會造成英國不少損失，具體情況取決於英國與歐盟能否達成任何協議，以降低前者損失。

資料來源： Why EU-UK Horizon Europe negotiations have taken so long | Science|Business (sciencebusiness.net)